Sự cần thiết ban hành Nghị định
Ngày 17 tháng 11 năm 2020, Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 được Quốc hội khóa 14 thông qua và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2022. Nghị định số 45/2022/ NĐ-CP ngày 07 tháng 7 năm 2022 được ban hành căn cứ Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14, các hành vi trong Nghị định được xác định trên cơ sở quy định của Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản hướng dẫn có liên quan gồm: Nghị định số 08/2022/NĐ-CP Nghị định số 06/2022/NĐ-CP. Hiện nay, các văn bản hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường nêu trên đang trong quá trình sửa đổi, bổ sung để phù hợp với tình hình thực tiễn (đang trong giai đoạn hoàn thiện theo ý kiến của thành viên Chính phủ). Để đồng bộ, thống nhất các quy định của Nghị định số 45/2022/NĐ-CP với quy định tại các văn bản hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường khi được sửa đổi, bổ sung Nghị định số 45 cần được điều chỉnh để đảm bảo phù hợp. Bên cạnh đó, Luật Thanh tra năm 2022 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2023 có nhiều nội dung quy định mới về các cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành. Hiện nay, một số cơ quan được giao chức năng xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được quy định trong Nghị định số 45/2022/NĐ-CP đã thay đổi cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, do đó cần thiết phải cập nhật lại các chức danh được xử phạt vi phạm hành chính.
Ngày 11/01/2024, Chính phủ ban hành Nghị định số 03/2024/NĐ-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, trong đó Cục Kiểm soát ô nhiễm môi trường là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và Cục trưởng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật. Ngoài ra có sự thay đổi về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của lực lượng công an nhân dân. Việc ban hành Nghị định để bổ sung các chức danh có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính.
Quá trình triển khai thi hành Nghị định số 45/2022/NĐ ngày 07 tháng 7 năm 2022 của các cơ quan, tổ chức và các địa phương thời gian qua cho thấy những khó khăn, bất cập như sau:
Nghị định số 45/2022/NĐ-CP quy định việc xử phạt vi phạm về bảo vệ môi trường trong trường hợp khi triển khai xây dựng dự án nhưng pháp luật về môi trường chưa có quy định cụ thể dẫn tới khó khăn khi xác định như thế nào được gọi là triển khai xây dựng dự án và dẫn đến việc áp dụng thiếu đồng bộ và không thống nhất trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính. Cần bổ sung, quy định rõ hơn các trường hợp xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp dự án đã triển khai xây dựng do pháp luật về môi trường chưa có quy định cụ thể; trong khi pháp luật về xây dựng đang quy định hoạt động xây dựng được hiểu là gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng... tức là bao gồm các hoạt động hoàn toàn không có tác động đến môi trường.
Thực tiễn thời gian qua, trong quá trình giải quyết thủ tục hành chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường ghi nhận nhiều trường hợp chủ dự án sẵn sàng chấp nhận bị xử phạt vi phạm hành chính để triển khai xây dựng trước hoặc đưa dự án vào vận hành chính thức trước khi có quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc được cấp giấy phép môi trường của cơ quan nhà nước. Như vậy cho thấy, chế tài xử lý đối với các hành vi không có quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, hành vi không có giấy phép môi trường còn chưa đủ mạnh, cần thiết phải nâng mức xử phạt để ngăn chặn các vi phạm.
Ngoài ra, thực tế cũng ghi nhận có nhiều trường hợp chủ dự án đã bị lập biên bản vi phạm hành chính hoặc đã có quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng vẫn cố tình tiếp tục vi phạm, nhất là liên quan đến hành triển khai thi công dự án khi chưa có quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc giấy phép môi trường, trường hợp chỉ áp dụng xử phạt theo tình tiết tăng nặng theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý vi phạm hành chính là chưa đủ răn đe. Do đó, cần thiết phải có chế tài quy định bổ sung trong trường hợp này.
Thủ tục tước quyền sử dụng giấy phép có thời hạn, đình chỉ hoạt động có thời hạn hoặc buộc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan chưa quy định rõ thủ tục, thành phần, đối tượng bị niêm phong vì vậy trên thực tế khó triển khai áp dụng. Bên cạnh đó, quy định cơ quan có thẩm quyền tiến hành kiểm tra, thanh tra và xác nhận đã khắc phục xong hậu quả vi phạm hành chính của cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép môi trường dẫn đến có cách hiểu không thống nhất.
Quá trình thực tế triển khai Nghị định 45/2022/NĐ-CP cho thấy đối với các hành vi có áp dụng hình thức xử phạt bổ sung đình chỉ hoạt động cơ sở, tước quyền sử dụng giấy phép môi trường có mức phạt tiền rất cao và được tiếp quy định tăng mức xử phạt tiền trong dự thảo. Việc đình chỉ hoạt động sản xuất hoặc tước quyền sử dụng giấy phép môi trường như quy định hiện nay cho thấy đã ảnh hưởng lớn đến hoạt động đầu tư của doanh nghiệp, ảnh hưởng đến người lao động và làm ảnh hưởng đến phát triển kinh tế chung của đất nước. Thời gian đình chỉ hoạt động, tước quyền sử dụng giấy phép của tổ chức vi phạm nên quy định giảm theo hướng đủ thời gian để cải tạo, khắc phục công trình xử lý chất thải và răn đe.
Hiện nay, việc quy định đối với hành vi không ký quỹ và chậm nộp tiền ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường được quy định trong Nghị định 45/20222/NĐ-CP nhưng không phân định giới hạn thời gian trường hợp nào là chậm nộp, trường hợp nào là không nộp dẫn tới việc khó xác định hành vi vi phạm.
Theo quy định Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, trường hợp cơ sở đã đi vào hoạt động chưa được phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường được lập đề án bảo vệ môi trường để xem xét, phê duyệt. Hiện nay, sẽ tồn tại trường hợp cơ sở có đề án bảo vệ môi trường nhưng không thuộc đối tượng phải có giấy phép môi trường, do đó đây là hồ sơ pháp lý để làm căn cứ kiểm tra, thanh tra. Tuy nhiên, Nghị định 45/2022/NĐ-CP chưa quy định xử phạt đối với các hành vi liên quan đến đề án bảo vệ môi trường. Như vậy, để bảo đảm tính tương thích, phù hợp với các quy định của các văn quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường (hiện nay đang được sửa dổi, bổ sung); phù hợp với Luật Luật Thanh tra năm 2022 và các văn bản hướng dẫn cũng như thiết lập khung pháp lý đồng bộ khi các Luật trên có hiệu lực thi hành thì việc xây dựng Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 45/2022/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là hết sức cần thiết.
Đảm bảo đồng bộ, thống nhất hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường, đủ tính răn đe, phù hợp với tình hình thực tiễn
Việc xây dựng dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 45/2022/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường nhằm mịc đích kịp thời tiếp tục hướng dẫn Luật Bảo vệ Môi trường năm 2020 và đảm bảo đồng bộ, thống nhất hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường và phù hợp pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, Luật Thanh tra hiện hành. Đảm bảo chế tài về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đủ tính răn đe, phù hợp với tình hình thực tiễn.
Việc xây dựng dự thảo Nghị định được tiến hành trên các quan điểm chỉ đạo sau: Bảo đảm phù hợp với Hiến pháp, Luật Xử lý vi phạm hành chính và Luật sửa đổi Luật xử lý vi phạm hành chính, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Luật Thanh tra và các quy định pháp luật liên quan; Bảo đảm phù hợp với thực tế, tính hợp lý, khoa học, tính khả thi, phù hợp với điều kiện thực tiễn của nước ta; Đảm bảo cập nhật đầy đủ các quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành luật Bảo vệ môi trường và văn bản hướng dẫn Luật xử phạt vi phạm hành chính để đưa ra các quy định của Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; Kế thừa nội dung các quy định của Nghị định số 45/2022/NĐ-CP ngày 07 tháng 7 năm 2022 còn phù hợp và đang phát huy hiệu quả trong thực tiễn xã hội về thực thi chính sách pháp luật trong bảo vệ môi trường.
Bố cục, nội dung dự thảo Nghị định
Dự thảo Nghị định gồm chương, điều, cụ thể như sau:
Điều 1. Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 45/2022/NĐ-CP ngày 07 tháng 7 năm 2022 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Điều 2. Thay thế, bãi bỏ một số quy định của Nghị định số 45/2022/NĐ-CP ngày 07 tháng 7 năm 2022 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Điều 3. Trách nhiệm tổ chức thực hiện
Điều 4. Điều khoản thi hành
Các nội dung quy định mới
Dự thảo Nghị định đã đề xuất các nội dung quy định mới như:
Cập nhật các chức danh có thẩm quyền xử phạt, thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, của Bộ Công an, Bộ Tài nguyên và Môi trường do có sự thay đổi cơ cấu tổ chức.
Cập nhật, sửa đổi Điều 45. Vi phạm các quy định về giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và Điều 46. Vi phạm các quy định về bảo vệ tầng ô-dôn để phù hợp với dự thảo Nghị định sửa đổi Nghị định số 06/2022/NĐ-CP.
Cập nhật hành vi mới phù hợp với trách nhiệm pháp lý của tổ chức, cá nhân quy định tại Nghị định số 08/2022/NĐ-CP và các Thông tư hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường năm 2020.
Bổ sung Điều 26a Vi phạm các quy định về phân loại, thu gom, vận chuyển, chôn, lấp, đổ, đốt, xử lý chất thải rắn sinh hoạt trên cơ sở tách ra từ Điều 26 Vi phạm các quy định về phân loại, thu gom, vận chuyển, chôn, lấp, đổ, đốt, xử lý chất thải rắn thông thường để đảm bảo phù hợp với Luật bảo vệ môi trường năm 2022.
Bổ sung quy định đối với một số hành vi vi pham hành chính nhiều lần thì bị áp dụng tình tiết tăng nặng.
Bổ sung quy định chuyển tiếp đối với các cơ sở đã được cấp đề án bảo vệ môi trường theo Luật bảo vệ môi trường năm 2014.
Các nội dung quy định sửa đổi
Tại dự thảo Nghị định cũng đã để xuất các nội dung quy định sửa đổi sau:
Sửa đổi Điều 32. Vi phạm quy định thực hiện trách nhiệm tái chế sản phẩm, bao bì của nhà sản xuất, nhập khẩu và Điều 33. Vi phạm quy định thực hiện trách nhiệm xử lý chất thải của nhà sản xuất, nhập khẩu để có tính khả thi trong áp dụng pháp luật.
Sửa đổi Điều 69. Thủ tục tước quyền sử dụng giấy phép có thời hạn, đình chỉ hoạt động có thời hạn hoặc buộc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan theo hướng viết lại kết cấu của Điều, quy định rõ hơn về thủ tục, thành phần, đối tượng bị niêm phong.
Sửa đổi Điều 70. Kiểm tra và xác nhận đã khắc phục xong hậu quả vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường theo hướng duy định cụ thể cơ quan xử phạt chủ trì kiểm tra, thanh tra, xác nhận việc khắc phục hậu quả.
Nghị định 45/2022/NĐ-CP quy định việc xử phạt vi phạm về bảo vệ môi trường khi triển khai xây dựng tuy nhiên pháp luật về môi trường chưa có quy định cụ thể thế nào là triển khai xây dựng dẫn tới việc áp dụng thiếu đồng bộ và không thống nhất. Do đó, sửa đổi để đồng bộ với việc bổ sung giải thích từ ngữ “triển khai thi công dự án đầu tư” nêu trên. Đồng thời, mức xử phạt vi phạm đối với hành vi này còn thấp, chưa đủ tính răn đe, thời gian vừa qua trong quá trình thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đã ghi nhận nhiều trường hợp chủ dự án sẵn sàng chấp nhận xử phạt để triển khai trước khi có ĐTM. Như vậy cho thấy, chế tài xử lý chưa đủ mạnh để ngăn chặn các vi phạm. Do đó, đề xuất tăng mức phạt của hành vi không có quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường theo quy định trong trường hợp đã triển khai thi công công dự án.
Điều chỉnh thời gian giảm thời gian áp dụng hình thức xử phạt bổ sung đình chỉ hoạt động cơ sở, tước quyền sử dụng giấy phép môi trường vì mức xử tiền của các hành vi vi phạm có áp dụng hình thức xử phạt bổ sung rất cao, có sức răn đe, vì vậy hình thức xử phạt bổ sung để tổ chức vi phạm có thời gian để cải tạo, khắc phục công trình xử lý chất thải. Việc đình chỉ hoạt động sản xuất hoặc tước quyền sử dụng giấy phép môi trường quá dài ở phạm vi hẹp ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động đầu tư của doanh nghiệp, ảnh hưởng đến người lao động và phạm vi rộng làm ảnh hưởng đến phát triển kinh tế chung của cả nước, vì vậy điều chỉnh theo hướng giảm thời gian đình chỉ hoạt động, tước quyền sử dụng giấy phép.
Sửa đổi theo hướng thay đổi hình thức áp dụng biện pháp buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp sang truy thu số phí bảo vệ môi trường phải nộp trong việc xả nước thải không qua xử lý ra môi trường, do đây là hành vi trốn tránh trách nhiệm xử lý chất thải để phù hợp với Điều 37 Luật xử lý vi phạm hành chính.
Rà soát, sửa đổi danh mục các thông số nguy hại trong nước thải, khí thải để phù hợp với quy chuẩn chất thải quốc gia hiện hành.
Bộ Tài nguyên và Môi trường rất mong nhận được ý kiến góp ý đối với dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 45/2022/NĐ-CP ngày 07/7/2022 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Các ý kiến đóng góp cho dự thảo Thông tư xin được góp ý tại đây.